铁路公安的铁路公安改制问题与展望

铁路公安的铁路公安改制问题与展望

中编办2009年15号文件《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法转向编制的通知》明确规定，铁路公安机关接受公安部、铁路总公司（原铁耐冲道部）双重领导，实行分级管理，即铁道部公安局既是公安部十局，也是铁路总公司的一个“职能部门”，领导全路18个铁路公安局。各铁路公安局行使地市级公安机关的职权，同时负有国家安全机关的职能，各铁路公安处和公安段行使县级公安机关的职权。 在铁道部改制前，铁路公安机关的体制，无论是从政治的、经济的、法律的、社会的哪一个方面来讲，都不能再维持下去了。关于铁路公安机关的出路，改制的设想多种多样，最具代表性的观点有以下几种：

（一）取消铁路公安机关的建制

这种观点认为铁路公安机关可有可无，当时的体制中，铁路公安机关加大了企业成本的投入，如果将其取消，在铁路运输需要警力保卫时求助于地方公安机关，既省时省力，又不必花大量的经费来建设一支庞大的队伍。很显然，这种观点很短视，根本没有认识到铁路安全保卫的重要性和特殊性。

纵观世界各国铁路警察的建制历史，铁路警察伴随铁路应运而生，铁路给人类文明、生产力发展带来的巨大变迁决定了它在国民经济中的基础地位，也决定了铁路安全保卫工作的重要性。相当数量的国家至今仍动用军队在保卫着铁路的安全。无论是最早出现现代警察制度的英国，还是我们中华民族，铁路警察的建立都早于其他警察形式，从这个意义上可以说，是铁路警察开创了现代警察的先河。

在我国建国以来50多年铁路公安建设的历史上，也曾经取消过铁路公安机关。上个世纪60年代“文革”开始后，全国铁路公安部门先后均被撤销，导致铁路治安秩序大乱。短短几年时间，国务院又成立了交通部公安局，陆续恢复各级铁路公安机关。及至70年代中期，“文革”尚未结束，全国公安工作尚未恢复正常，而铁路公安工作则受到国家政府的高度重视并得到强化。

铁路安全保卫工作，除其不容置疑的尘拿重要性以外，与其他公安业务工作相比，它还有着很强的业务特点，是没有受过专门训练的地方警察根本无法胜任的。铁路是一个特殊的治安空间，它的特殊性是铁路的特殊性所决定的。如英国的铁路警察，在招募和基础培训时，与一般警察是混编在一起的。但在12周的基础培训结束后，地方警察就可以上岗了，而铁路警察需要再到铁路警察学校学习10周，以熟悉和掌握铁路的规章制度和专业知识，之后方能上岗。实际上，几乎每一个有铁路的国家，都有专门的铁路警察，这是其他警种不能替代的。

所以，铁路公安机关能否取消，其实历史和现实都有明确的答案。

（二）铁路公安机关转型为铁路运输企业保卫部门或成立专门的铁路运输保安公司

我国的警务结构分为两大部分——国家警务和社会警务。国家警务即指国家的警察机关，社会警务是指由社会组织的安全机构负责实施的警务。它包括企事业单位设置的安全管理机构（负责预防本单位内部的治安、安全保护和灾害事故）以及保安公司（负责对社会提供安全保护与风险管理服务）。所以，无论是铁路运输保卫部门还是铁路运输保安公司，都属于社会警务体制。

首先来看保卫部门。我国的铁路公安机关在设置之初就是依国家警察机关的性质、结构来设计的，派亩搭与此相对应，在铁路运输企业内部具备一定规模的经营单位，包括铁路局机关在内，也都设有专门的保卫部门。它们隶属于各经营单位，人事管理和经费来源均由其本单位负责和提供；它们的安全管理职责和业务活动范围，主要是其本单位范围内的安全防范和事故预防；它们的业务活动受到铁路公安机关的指挥和监督。

其次来看保安公司。我国的社会保安服务业是伴随改革开放和市场经济的发展出现的一种新型的为社会提供安全服务的行业，适应市场需求。铁路运输部门相继也成立了保安公司，保安公司是独立的企业法人，主要面向铁路各经营单位和部门提供有偿的安全服务。根据公安部的相关规定，保安公司的服务范围仅限于对单位、组织、团体及公民个人的安全服务，它的主管部门是公安机关，业务活动也由公安机关来指导和监督。

所以，从现实的角度看，无论让铁路公安机关转化为专门的大型保卫部门还是保安公司，都是重复性劳动。同时，因为无论是保卫部门还是保安公司，都与国家的警察机关在性质上有天壤之别。它们都不是国家的任何行政主体，都不具有警察权力，所以，铁路公安机关如果改制为企业保卫部门或保安公司，与取消铁路公安机关建制是没有区别的。

（三）将铁路公安机关按区域划归地方政府，并入地方公安机关序列

公安工作离不开地方政府的支持。目前铁路公安的工作基本上完全没有地方政府的支持，在没有强大后盾的支持的背景下，铁路公安的工作早已无法适应当前的社会背景。一是铁路公安的机构设置无法可依。人民警察法等法律中并没有对铁路公安机关的设置做出解释，同时铁路总公司作为企业代管铁路公安，不符合政企分离，不合法也不合情。二是财政支持：纵观全国铁路公安，可以发现越是发达地区的铁路警察其福利待遇与当地地方公安机关的差距就越大，而待遇低下直接导致了民警幸福感普遍不高，自我认同感低，进而严重影响工作积极性及队伍稳定性。三是司法成本高。从铁路公安基层工作来看，举几个简单的例子：1.某铁路公安派出所要对一名治安违法行为人进行拘留，需经铁路公安处的审批，而由于铁路公安的机构设置特殊，以杭州铁路公安处为例，其管辖的浙江全身铁路派出所中，只有三个派出所与公安处在同一城市，也仅有这三个派出所能够较为正常的进行一些司法审批工作，而地方公安机关就没有这种不便；2.某铁路派出所需要拘留一名违法嫌疑人，同样以杭州铁路公安处为例，浙江全身的铁路公安只在杭州市设立了看守所，可想而知对于不在杭州的铁路派出所而言，拘留一个人是多么的不容易，而种种不容易直接导致了不作为等问题。四是不适应现实工作要求：铁路公安负责了铁路的保卫工作，但是铁路线路是线状而非片状，以线路派出所为例，假设该派出所管辖了80km的线路，其所部设置在40km处，一旦80km处发生警情，该派出所出警需要途径40km的路程，而警情随着时间瞬息万变，等该派出所民警经过40km路程赶到现场时，黄花菜都凉了。

综上所述，只有将铁路公安按属地原则划归地方公安，取消线路派出所，大客站派出所并入地方站前派出所，才能真正符合铁路安全保卫公安工作的切实需求。

（四）将铁路公安机关纳入国家公务员序列。铁路公安从铁路运输企业内部剥离出来，直接隶属于专门的铁路公安机关最高机构，直至公安部这是当时呼声最高的一种设计方案，也是铁路公安机关最合理的出路，才能真正理顺国家机构的设置，才不违背法治社会的理念，也才能够更加合理、充分地利用这项社会资源。而目前由企业代管只是一个过渡期，铁路公安完全脱离企业代管的潮流不可阻挡，在全国近10万铁警的努力下，我国铁路公安势必有一个辉煌的未来。 首先，只有将铁路公安机关纳入国家公务员序列，才能明确铁路公安机关作为国家行政机关的性质和国家公安机关（而非企业）的地位。

如前所述，铁路公安机关是国家行政机关，是我国法定的行政主体，而不是如铁路运输企业一般的授权性行政主体。铁路公安机关设立于铁路运输企业内部的现行体制，是我国计划经济时代和我国国家机构设置不合理机制的产物，这种设置本身不能成为质疑铁路公安机关作为国家行政机关性质的理由。因为铁路公安机关是依国家的法律而非企业的规章而设立的，它行使的是国家依法授予的行政管理权和刑事调查权，而非依某一项行政法规授权的单一的管理职能。但正是因为在体制设置上受制于铁路运输企业，至今未被纳入国家公务员序列，令其国家行政机关的性质模糊不清。

我国的行政公务人员有两大类：国家公务员和其他行政公务人员。其中国家公务员是指国家依法定的方式和程序任用的，在国家行政机关中行使行政权力、执行行政职务的除工勤人员之外的人员；其他行政公务人员是指除国家公务员以外的、在被授权公务组织和被授权社会组织中实施行政职务和行政公务的人员，以及除国家公务员以外的代表行政机关实施行政职务的人员。国家公务员任职于行政机关，这个本质特征，是国家公务员与其他行政公务人员以及其他国家机关（如权力机关、司法机关）工作人员的最根本的区别。所以，只要不否认铁路公安机关的国家行政机关性质，铁路警察就应当是在国家行政机关中依法行使行政权力、执行行政职务的国家公务员。现行体制迟迟不将铁路警察纳入国家公务员序列，在国家机构体制上是不合理的。

其次，只有将铁路公安机关从铁路运输企业内部彻底剥离出去（从体制上而非业务方面），才符合现代法治的理念，也才能顺应我国经济体制以及政治体制改革的潮流。

随着我国经济体制改革的深入和政治体制改革的启动，铁路运输企业作为国有企业，改革的最终结果必然是政企职责分开，即把国家管理社会经济的职能与国有资产所有权职能分开，把国家的行政管理权与企业的经营管理权分开，企业不再套行政机关，企业职工不再列入国家工作人员序列，企业承担的社会职能，分别由政府和其他社会组织承担，企业与政府之间只存在被管理者与管理者的关系，而不存在行政隶属关系，企业会真正成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，而不再是授权性行政主体，即企业不再享有执行行政管理的权力。如此一来，无论是在公安机关执行行政管理职能的公权力领域，还是在铁路运输企业进行各种民事活动的私权利领域，权力与权利成为截然对立的双方。现代法治社会绝不允许任何公权力成为某种私权利的支撑，也不允许某种私权利进入社会公共管理领域来充任公权力的角色。出路只有一条：严格界定权力与权利的界线和领域，其中包括切断它们之间各种隐形的利益纽带。

警察的建制直接反映一个国家的治国方略和社会调控方式，他紧紧围绕着国家经济建设，保障国家平稳发展的有序开展。铁路公安机关体制问题，不仅是我国政治体制改革中的一个重要环节，也是在建设法治国家中需要治理的一个痼疾。它的最终合理解决，不仅关系到铁路公安机关队伍建设、铁路运输安全保卫，更直接关系到在神话经济体制改革过程中铁路运输企业的定位和改制，进而影响到整个经济体制改革和政治体制改革。因此，尽早确立符合现代法制理念的铁路警察体制，有着政治、经济、法律及社会的重大意义。 铁路公安因为交通部大部制改革而遗留下诸多问题，导致民警及社会对铁路公安的职业认同过低，而改制时所有原有的制度和模式均被保留下来，除文件变红头外，其他基本不变。在天涯论坛上一时名声大噪的一个好人444发帖《2011.铁路警察.展望(公务员元年续篇)》引起全路基层铁路警察的共鸣，而当时恰逢铁道部改制，此贴在铁路公安内部引起轩然大波，部分民警情绪难以控制，发表过于敏感的言论，导致该贴被封。2011年9月9日，一个好人444再次发帖《铁警新展望封帖了，大家静静等待吧》以及《姜战林--一个时代的终结》等贴在发帖后引起众人关注，而铁路公安的命运却前途未卜。 戏剧化的是，原帖在原铁路公安局局长王广训被调查后，再次出现在论坛。